Relembrando a proteção à indústria de PCs no Brasil – e os custos de limitar importações

Durante a década de 1980, a participação estrangeira no mercado interno de microcomputadores era praticamente banida, sob o objetivo de atingir autonomia tecnológica no setor.

Isso garantia um mercado interno cativo para um pequeno número de produtores nacionais, pois, ainda que consumidores e empresas menores pudessem recorrer ao contrabando, órgãos governamentais e empresas de maior porte, por estarem mais expostos à fiscalização, não tinham alternativa a não ser comprar microcomputadores produzidos no Brasil.

A teoria econômica aponta os efeitos esperados de uma restrição comercial, mas não nos permite afirmar, a priori, se essa política elevará ou não o nível de eficiência de um país. Para obtermos uma resposta mais clara, precisamos analisar empiricamente experiências específicas de determinados países, nos quais barreiras comerciais foram postas em prática.

Com a proteção à indústria de informática, o Brasil da década de 1980 constitui um laboratório quase ideal para testar os efeitos de restrições comerciais sobre uma indústria de alta tecnologia. Tirando proveito disso, os pesquisadores Eduardo Luzio e Shane Greenstein analisaram informações sobre microcomputadores vendidos no país entre 1984 e 1992.

A ideia básica de Luzio e Greenstein foi estimar a produtividade dessa indústria utilizando dados de preços: quanto mais eficientes as empresas desse setor, menores deveriam ser seus custos e, portanto, mais baixos os preços praticados no mercado.

Os resultados apontam que houve ganho de produtividade no período de fechamento às importações, o que é evidenciado pela queda no preço médio dos computadores. Esse movimento, todavia, apenas acompanhou a tendência mundial, ou seja, os preços internos caíram em uma proporção muito semelhante à dos preços externos.

Por conta disso, a diferença de preços entre o computador brasileiro e o similar americano, que já era enorme no começo dos anos 80, manteve-se essencialmente a mesma ao longo da década. Isso indica que a tecnologia doméstica não conseguiu se aproximar em quase nada da estrangeira. A convergência em direção à eficiência internacional precisaria ter aparecido sob a forma de preços cada vez mais próximos aos externos, o que não ocorreu.

Por que então a produtividade da indústria brasileira de computadores não se aproximou dos níveis internacionais, mesmo com a pesada proteção concedida aos produtores domésticos? Os autores oferecem duas explicações.

Primeiro, a proteção incide não só sobre computadores, mas também sobre seus componentes. Isso significa que a política acabou forçando as empresas nacionais a adquirirem internamente diversos de seus insumos – tais como chips, placas, leitores ópticos e discos rígidos – os quais eram mais caros e de pior qualidade em relação a seus similares externos, ou seja, as restrições à importação acabaram elevando também os custos de produção de computadores aqui no Brasil, contribuindo para reduzir a eficiência desse setor.

Segundo, a proteção criou um incentivo perverso nas empresas locais: a busca por favores políticos em vez de eficiência produtiva. Note que é de interesse dos produtores internos que a restrição aos importados seja a mais duradoura possível, já que ela reduz a competição e, assim, infla os lucros. Nesse sentido, é provável que as empresas locais tenham investido não em inovar e ganhar competitividade, mas sim em fazer lobby político para garantir a continuidade da proteção.

Luzio e Greenstein notam que, de fato, a inovação não era exatamente o forte do setor de informática brasileiro, uma vez que as empresas internas se limitavam, em grande medida, a produzir cópias pioradas de microcomputadores americanos da IBM e Apple.

Em suma, os benefícios agregados da proteção – na forma de ganhos de eficiência ao longo do tempo – praticamente inexistiram. Os custos, por outro lado, foram enormes, principalmente para os consumidores, que tiveram que se contentar com equipamentos caros e de baixa qualidade.

Para piorar, os anos 80 foram um período em que o computador disseminou-se em todo o mundo, como ferramenta indispensável no local de trabalho em diversos setores da economia. Por conta da proteção à indústria de informática no Brasil, diversas empresas nacionais, para as quais o microcomputador foi se tornando insumo de trabalho importante, viram-se em posição de desvantagem em relação a seus competidores internacionais, que tinham acesso a equipamentos mais baratos e de melhor qualidade.

Os custos da proteção não param por aí.

A expansão dos computadores no local de trabalho tende a beneficiar os mais familiarizados com esse tipo de equipamento (ou seja, aqueles que tiveram maior contato com computadores na infância ou na juventude). No entanto, a política de restrição às importações tornou o equipamento proibitivamente caro para diversas pessoas, em particular para os mais pobres, que não podiam arcar com seu alto custo.

Assim, a barreira comercial no setor de informática contribuiu para um ciclo vicioso: somente os mais ricos ganham acesso a computadores e, portanto, somente eles adquirem a qualificação adequada para encarar o mercado de trabalho, conseguindo assim os melhores empregos. Esse mecanismo perpetua a desigualdade social, ao impedir que os pobres tenham maior exposição ao uso de computadores durante os primeiros anos de suas vidas.

Os efeitos das restrições à importação

Além de ferir diretamente os consumidores, as restrições à importação têm outros efeitos danosos – e mais nuanceados – sobre a produtividade do país como um todo, como fica claro no exemplo hipotético delineado a seguir.

Para ilustrar os efeitos das restrições à importação sobre a produtividade, pense em um país que produz eficientemente (e exporta) diversos bens, incluindo carros de alta qualidade, mas é ineficiente na produção de computadores. Digamos que existam três potenciais produtores internos de computadores (A, B e C), cujas estruturas de custos encontram-se descritas a seguir.

Em nosso exemplo, se um computador pode ser importado por R$ 1 mil (já incluindo os custos de transporte e entrega), somente o produtor interno A participará do mercado, lucrando R$ 100 por unidade vendida. A concorrência externa impossibilita que os demais, B e C, operem, pois o preço de venda (R$ 1 mil) não cobre seus custos unitários de produção. Como muito dificilmente o produtor A conseguirá sozinho abastacer toda a demanda interna, teremos, então, importante participação de produtos estrangeiros nesse mercado.

Agora suponhamos que o governo imponha uma tarifa de 50% sobre os computadores importados. Isso significa que, para o consumidor interno, o preço do computador importado saltará para R$ 1.500 por unidade – R$ 1 mil ficam com o produtor externo, enquanto o restante é arrecadado pelo governo na forma de impostos. (Estamos aqui fazendo a hipótese implícita de que o país não é capaz de influenciar o preço externo do computador.)

A tarifa faz com que, juntamente com A, os produtores B e C passem também a ser empresas viáveis, pois o preço de mercado agora supera seus custos unitários. Desse modo, a tarifa faz com que as importações sejam, em parte, substituídas por um aumento da produção nacional.

Veja que a proteção tarifária propicia que empresas relativamente ineficientes (no caso, B e C) tornem-se lucrativas e passem, assim, a participar do mercado. A princípio, isso não parece ser um problema, já que se está incentivando a produção nacional, porém, não podemos perder de vista que são empresas pouco eficientes que estão agora operando, e isso, intuitivamente, não parece ser algo positivo.

De fato não é. Ocorre que as ineficientes B e C, para produzirem, precisam atrair para si insumos de produção importantes, os quais provavelmente vinham, até então, sendo utilizados em outras atividades mais produtivas. No nosso exemplo, um competente administrador de empresas pode deixar seu emprego em uma fábrica de automóveis (setor exportador do país) para trabalhar em uma empresa de computadores cuja lucratividade foi artificialmente inflada pela restrição ao comércio externo.

Essa mudança não é boa. O fato de o país exportar automóveis indica que ele possui uma vantagem em relação ao resto do mundo: pode fabricar esse produto a custos mais baixos. Assim, seria interessante, da perspectiva do país, concentrar seus recursos produtivos naquilo que se faz melhor: produzir e exportar veículos.

O país não ficaria sem computadores, pois, com o dinheiro da venda dos automóveis, aqueles poderiam ser adquiridos a preços menores no exterior. Mas a tarifa distorce essa alocação de insumos de produção dentro do país, retirando recursos da atividade mais eficiente (a produção de carros) e desviando-os para o setor relativamente mais ineficiente, porém protegido (computadores).

A imposição da tarifa, assim, traz um custo para o país como um todo – a chamada “ineficiência estática” –, na medida em que os recursos deixam de ser alocados nos setores de maior produtividade. Note que esse custo não é distribuído igualmente na sociedade.

Os grandes beneficiários da proteção são os empresários e funcionários da indústria nacional de computadores, que passam a lucrar e receber salários mais altos com o declínio da competição internacional. O custo recai sobre os outros setores da economia – que precisam competir por insumos com as indústrias protegidas – e, principalmente, sobre os consumidores, maioria silenciosa que acaba pagando preços excessivamente altos.

Mas, mesmo entendendo o problema causado pela ineficiência estática, será que a questão sobre as tarifas está resolvida? O país não ficaria para trás na corrida da modernidade caso insistisse na especialização em setores tradicionais da economia, nos quais a inovação não é a regra e os ganhos de eficiência dinâmicos são pífios?

Como sugere a pergunta, há argumentos coerentes a favor da ideia de proteção à indústria nacional, principalmente no caso de setores caracterizados por contínuo avanço tecnológico – como a indústria de informática.

A ideia é que, em atividades econômicas de alta tecnologia, os custos unitários de produção decrescem à medida que a indústria se desenvolve, ou seja, a indústria nacional pode ser ineficiente apenas inicialmente, sendo a situação revertida com o tempo, à medida que as empresas vão descobrindo maneiras inovadoras de produzir, familiarizando-se com as técnicas de produção, etc. É a expansão física desses setores, sob as asas da proteção tarifária, que torna os ganhos de eficiência mais intensos, permitindo que as empresas possam, em uma etapa futura, produzir mais barato e cobrar preços menores.

No fim da história, termina-se com um setor eficiente e dinâmico, mesmo que, para isso, seja necessário conviver por algum tempo com a tal ineficiência estática.

Em um país já desenvolvido, no qual essas indústrias dinâmicas estão bem estabelecidas há algum tempo, o significativo estoque de conhecimento acumulado sobre o processo de produção já se traduz em elevada produtividade, preços baixos e alta competitividade externa. Tarifas de proteção são, portanto, desnecessárias, mas o que acontece com os países menos desenvolvidos, em que essas indústrias de ponta ainda engatinham?

Nesse grupo de países, a pouca experiência na produção desses bens leva a custos demasiadamente altos, tornando as empresas internas incapazes de competir com os baixos preços praticados no exterior. A competição externa impede, então, que essas indústrias se desenvolvam e, assim, deixa-se de colher, no futuro, os ganhos de eficiência associados à expansão dos setores tecnologicamente avançados.

É aqui que entra a tarifa. Com ela, protege-se a indústria doméstica dos competidores estrangeiros, permitindo que a produção se expanda e que a produtividade se eleve. Ao longo do tempo, as empresas nacionais poderiam se aproximar do nível tecnológico das estrangeiras, colocando-as em pé de igualdade para competir no mercado internacional. Depois desse período de maturação, a tarifa poderia ser removida para beneficiar os consumidores. Primeiro o crescimento do bolo, depois a partilha.

Em nosso exemplo hipotético, ao preço internacional de R$ 1 mil por computador, somente a empresa A é competitiva em relação aos produtores estrangeiros e, portanto, apenas ela irá se desenvolver na ausência de restrições comerciais. As demais empresas nunca sairão do zero e, por conta disso, nunca alcançarão patamares mais altos de eficiência. Mas com a imposição da tarifa, as empresas B e C também passam a participar do mercado e, com o aprendizado adquirido ao longo do tempo, podem se tornar competitivas no futuro.

Por exemplo, se após 10 anos de operação essas empresas vivenciarem uma queda de 30% em seus custos unitários de produção – de R$ 1.300 para R$ 910 no caso da empresa B, e de R$ 1.400 para R$ 980 no caso da empresa C – ambas se tornariam competitivas internacionalmente, passando a serem lucrativas mesmo sem tarifa.

Note que, nesse esquema, a proteção deve ser imposta apenas temporariamente. Uma vez que a indústria doméstica atinja o nível internacional de eficiência, não há mais necessidade de protegê-la da competição externa. A manutenção da tarifa apenas conservaria os preços em patamares altos, prejudicando, assim, os consumidores internos.

Resumindo, de acordo com a teoria econômica, restrições à importação, quando impostas de maneira temporária, possuem dois efeitos contraditórios sobre a eficiência econômica. Por um lado, provocam um deslocamento de recursos das atividades mais produtivas para as menos produtivas, o que contribui para reduzir a eficiência agregada. Por outro lado, se aplicada a atividades intensivas em inovação e alta tecnologia (em que o aprendizado leva a quedas nos custos ao longo do tempo), a política pode propiciar às empresas desses setores a possibilidade de se expandirem, aproximando-se do nível tecnológico de seus concorrentes internacionais.

O efeito líquido – e, em última instância, a eficácia da política – depende de quem ganha a queda de braço: a ineficiência estática ou o possível ganho de eficiência dinâmica.

Este trecho do livro Sob a Lupa do Economista (2009) foi republicado e adaptado pelo Tecnoblog com permissão do detentor dos direitos autorais.

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